住房和城乡建设领域综合执法的问题和对策建议
文 \ 余池明 \ 全国市长研修学院城市发展研究所研究员
《上海城市管理》2023年第3期
摘要：住房和城乡建设领域是关系群众切身利益的重点执法领域之一，然而自1997年开展相对集中行政处罚权改革试点，产生城市管理执法行为以来，城市管理执法就与住房和城乡建设领域执法形成两个相对独立的领域。通过梳理住房和城乡建设领域执法工作沿革，分析存在的纵向指导弱化、横向职责分散等问题，从理顺执法体制、明确执法职责、整合执法力量、完善执法体系和协调机制等方面，提出加强住房和城乡建设领域综合执法的建议。
关键词：综合执法；城乡建设；城市管理
党的二十大报告提出：“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。”住房和城乡建设领域无疑是关系群众切身利益的重点领域之一。2023年1月召开的全国住房和城乡建设工作会议提出强化住房和城乡建设领域综合执法，依法查处房地产市场、建筑工地、市政基础设施、历史文化保护等领域的违法违规问题，整合统一住房和城乡建设领域综合执法随即提上议事日程。住房和城乡建设领域的行政执法工作由于曲折的历史发展过程和多种因素的影响，存在建设执法与城市管理执法相对分离、各细分业务领域执法比较分散、执法体系不健全等问题，迫切需要理顺执法体制、明确执法职责、整合执法力量、完善执法体系和协调机制，为住房和城乡建设事业高质量发展保驾护航，为保障城市运行服务提供法律保障。
一、住房和城乡建设领域综合执法沿革
改革开放以来，住房和城乡建设领域行政执法工作经历了比较曲折的发展历程，大体上可以分为三个阶段：
⒈城建监察探索阶段（1978—2000年）
改革开放初期，各级城市人民政府相继组建城市建设监察队伍，从事城市建设管理行政执法工作，以应对快速城镇化带来的流动人口增加、城市市容环境脏乱差等问题。全国形成了较为完整的城建监察制度和城建监察执法队伍组织体系，但同时也出现了执法队伍过多过乱、分散执法、多头执法、野蛮执法等不规范问题。
1989年至1995年，建设部相继下发《建设部关于加强城建管理（市容）监察工作的通知》（建城字〔1989〕第34号）、《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》（建城字〔1990〕第372号）《城建监察规定》（建设部令第20号）、《关于印发城建监察队伍标志和装备规定的通知》（建城字第543号）等文件规章，明确了全国的城建监察执法主体及其职责范围等，实现了全国城建监察行政执法队伍名称、执法主体、执法内容、执法体制、服装标志、归口管理“六统一”。
1997年和2000年之后两轮相对集中行政处罚权改革试点，都以城市管理行政执法为主要试点领域，部分地方城建监察中的规划、市容环卫等执法职能进入新成立的城管执法部门，与城建监察并行发展。主要承担7+X行政处罚职能，即城市市容环卫、绿化、市政、规划、环境保护、工商行政、交通管理等方面相关的行政处罚权。
⒉住房和城乡建设稽查阶段（2001—2015年）
住房城乡建设稽查工作经历了“从无到有，从业务领域向全方位覆盖”的过程。2001年5月9日，国务院第100次总理办公会议决定，由建设部选调建筑市场稽查特派员，并明确全国建筑市场稽查特派员由建设部管理。2001年7月31日，建设部印发《建筑市场稽查暂行办法》，2001年底成立了全国建筑市场稽查特派员办公室，选聘建筑市场稽查特派员(以下简称“稽查特派员”），对建筑市场、工程质量和安全管理有关法律、法规的执行情况进行稽查。2004年8月23日，中编办批准建设部成立稽查办公室。成立之初，稽查职能范围为城乡规划、建筑市场、房地产市场和风景名胜区四个领域和城乡规划督察。随着住房城乡建设工作范围的拓展，建设部稽查办公室逐步增加了住房保障、住房公积金、标准定额、工程质量安全、建筑节能、城市建设、历史文化名城、村镇建设等稽查职能。稽查任务和对象覆盖了住房城乡建设部的全部业务范围，初步形成了部、省、市三级稽查执法工作体系。在住房城乡建设部稽查办指导下，各地加强对重点稽查执法工作的组织领导，积极推动稽查执法机构建设，落实稽查执法工作责任，完善层级监督指导，形成了部、省、市三级属地管理、分工负责、分类处理、层级监督的工作体系。
2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，在城乡建设等10个领域推进综合执法。
这一时期，地方实行相对集中行政处罚权的城管执法部门继续承担7+X为代表的执法职能，并且在2008年的党政机构改革中明确城管执法工作交由地方政府主管。
⒊城市管理执法体制改革阶段（2016年至今）
2015年，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）（以下简称《指导意见》），明确住房和城乡建设部作为全国城市管理工作的主管部门，指导地方整合归并省级执法队伍，实现执法机构综合设置，并要求到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使，推进综合执法。住房和城乡建设部稽查办撤销，成立城市管理监督局。
根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》要求：2018年以后，城乡规划管理职责，划入自然资源部，风景名胜区、自然遗产管理职责划入国家林业和草原局，指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。
2021年7月15日起施行新修订的《行政处罚法》规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。
绝大部分省级建设主管部门按照中发〔2015〕37号文要求设立了省级城市管理监督机构，原建设稽查机构撤并转型，工作重心转向城市管理执法监督，少数省市如上海、江苏、安徽等省市稽查处室的保留与延续，与城市管理执法机构并存。
二、住房和城乡建设领域综合执法现状和问题
自2016年实现城市管理执法体制改革以来，住房和城乡建设领域行政执法工作存在以下几个方面的问题：
一是宏观指导弱化。部、省两级主管部门成立城市管理执法机构，建设稽查机构大部分撤销或转型，建设稽查执法工作的宏观指导有所弱化。市和县的住房建设系统机构设置就五花八门，住房建设领域存在多个部门，在落实住房和城乡建设部以及省级住房和城乡建设部门的相关工作时，容易造成多头管理、职责不清、沟通不畅等问题。
二是住房和城乡建设领域的执法职责、力量和机构没有完成整合。中发〔2015〕37号文原则上规定城市管理执法队伍行使住房和城乡建设领域全部行政处罚权，但由于中央部门没有出台具体的实施方案，地方在机构改革中有的按照中发〔2015〕37号文进行了划转，有的仍然保留多支执法队伍，住房和城乡建设执法和城管执法没有完成融合。
三是执法主体多样，执法职能分散。在地方，除了城市管理执法局、住房和城乡建设局两个执法主体之外，有些地方园林绿化局、房地产局、公积金管理中心独立设置。行政处罚权也相应分散在各个部门。此外住房和城乡建设局系统的招投标办、工程质量监督站、工程安全监督站、工程造价站作为事业单位也可能通过委托成为行政执法主体。总体上来看，城市建设领域执法队伍数量多，力量分散，未形成合力，不利于行政执法效能的提高。
执法管理体制多样，执法职能分散。大体有以下几种情况：（1）无执法队伍，由住房和城乡建设部门负责执法；（2）有执法队伍，委托城建监察执法支队执法；（3）行政处罚权连同执法支队划转到城市管理执法局或综合行政执法局；（4）城市管理执法局合并到住房和城乡建设局加挂牌子；（5）由住房和城乡建设局统一行使住房和城乡建设领域和城市管理执法权。
四是住房和城乡建设领域专业执法力量偏弱。虽然部分省市保留有单独的住房和城乡建设执法队伍，但大部分地区住房和城乡建设部门缺乏专业执法队伍，日常巡查执法力量不足，难以做到违法违规问题早发现早查处，导致重大安全事故和违法事件时有发生。
三、加强住房和城乡建设领域综合执法的必要性
⒈有了城市管理行政执法，还有必要搞住房和城乡建设行政执法吗？
城市管理行政执法来自相对集中行政处罚权改革，以典型的“7+X”模式来看，城市管理行政执法主要是规划执法和市容环境执法，以及环境保护、工商行政、交通管理等部分跨部门行政处罚事项。而住房建设领域房地产市场、建筑市场、住房保障、住房公积金、标准定额、工程质量安全、建筑节能、历史文化名城、村镇建设等诸多细分业务领域的行政处罚事项并不包括在城市管理行政处罚范围之内。中发〔2015〕37号文虽然提出城市管理部门行使住房城乡建设领域全部行政处罚权，但实际上只有部分城市进行了划转。大多数地区仍然是各自独立。同时，住建领域的执法事项专业技术性强，往往是现有的城管执法人员能力和水平难以承担的，也不是目前街镇能够承接的。因此，有必要保留和加强住房城市建设领域的专业执法队伍。
⒉住房和城乡建设领域行政执法是否适合纳入“大综合执法”模式？
有些地区在大综合执法模式改革试点中明确不保留住建领域专业执法队伍，作为部分地区的探索是可以观察的。从住建领域行政执法的专业性、综合性、难易程度和涉及生命财产安全来看，有必要保留和加强该领域内的专业执法队伍建设。根据《住房城乡建设稽查执法实务全书》（《住房城乡建设稽查执法工作手册》修订版）统计，目前住建领域全部行政事项达800余项，如果全部交给综合行政执法部门，恐怕也是难以承接的。从部分综合执法试点地区的做法来看，即使把住建领域行政处罚事项划到综合执法部门，仍然在综合执法部门下设立住房建设相关的专业执法队伍，这种与住建主管部门分离的做法，增加业务部门日常监管与执法协作协调的难度。大综合执法是未来的发展方向，但它的实现需要一个过程，需要相当多的条件，比如行政处罚事项大大减少，法治文明建设高度发达，守法为常态，违法为例外，执法数字化水平大大提高等。
四、加强住房和城乡建设领域综合执法的建议
深化住房和城乡建设领域综合执法改革的目标是：完善住房和城乡建设领域的综合行政执法，规范机构设置，规范执法范围，强化专业执法力量，做好住房和城乡建设领域综合执法主责主业，实现住房和城乡建设领域一支队伍管执法。住房和城乡建设领域综合执法的基本思路是在城管执法基础上做加减法和下沉：一是做减法，划出已实行综合执法并组建自己执法队伍的部门职责；二是做加法，整合合并住房和城乡建设与城管执法，建立健全城建专业执法力量，统一归属城管执法局，派驻住房和城乡建设局，双重领导，条件成熟后彻底由住房和城乡建设部门领导，并更名为城建执法；三是下沉，按照基层综合执法改革精神，将那些与居民生活密切相关、专业技术性不强的简易程序事项下沉于街道、乡镇。
根据中央改革精神和现行法律法规，整合房地产、住房保障、建筑业、工程建设、城市建设、村镇建设、名城保护等业务相关住房和城乡建设执法职责。整合后，城市管理综合执法队伍以本级城市管理执法部门的名义，依法统一行使住房和城乡建设领域的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。除法律法规另有规定外，相关部门不再行使上述行政处罚权和行政强制权。城管执法队伍转向住房和城乡建设领域专业执法为主之后，原则上归口住房和城乡建设部门，城管执法机构与住房城乡建设机构综合设置，一个机构，两块牌子。城管执法机构已更名为综合执法机构并实行更大范围跨领域跨部门综合执法的地区，应依托住房和城乡建设部门组建住房和城乡建设综合执法队伍，负责住房和城乡建设领域专业执法，以住房和城乡建设部门名义行使行政处罚权。
在明确执法机构和人员划转认定标准和程序基础上，按照编随事走、人随编走的原则，在现有城市管理执法队伍的基础上有序整合住房和城乡建设、房地产、公积金、市容、绿化等相关业务部门执法力量，组建住房和城乡建设综合执法队伍（城市管理综合执法队伍）。改革中应当做到职责整合与编制划转同步实施，队伍组建与人员划转同步操作，加强充实住房和城乡建设综合执法力量。改革后，其他部门不再保留执法队伍。整合范围具体包括：住房和城乡建设部门承担工程质量安全、住房保障、村镇建设、名城保护执法职责的人员，房地产部门承担的房地产执法职责的人员，住房公积金管理部门承担公积金执法职责的人员，市容、绿化部门承担的市容和园林绿化执法职责和人员。
省级建设部门整合住房和城乡建设稽查机构和城市管理执法监督机构，统一负责住房和城乡建设、城市管理执法监督职责。设区的市采取住房和城乡建设与综合执法机构统一设置（可以一个机构两块牌子）模式，并以住房和城乡建设领域综合执法为主责主业，兼顾地方政府依照法定程序授予的行政处罚事项。县级执法机构与住房和城乡建设局合并设置，采取局队合一模式，加强住房和城乡建设领域综合执法。城镇化水平较低经济欠发达地区，住房和城乡建设部门、城市管理部门和综合执法部门可以综合设置。
县（市、区）要在完善综合执法队伍的基础上，根据实际情况明确由城市管理部门或者住房城乡建设部门主管综合执法队伍。设区的市要妥善处理好市级和市辖区综合执法队伍设置问题，原则上保留一个执法层级，实行以区为主的执法体制。省、自治区住房和城乡建设部门原则上不设执法队伍，但也要实行综合执法，在部门内部设立综合执法处室，集中行使法律法规赋予省级部门及所属单位的行政执法职能，同时强化重大案件查处、跨区域执法的监督指导和组织协调。在建立健全省市县三级住房和城乡建设执法体系的基础上，按照职权法定、属地管理、重心下移的原则，将与群众生产生活密切相关、执法频率高、专业技术要求较低的执法事项通过法定程序移交街道、乡镇行驶。
加强顶层设计和组织领导。出台深化住房和城乡建设领域和城管领域综合行政执法改革指导意见和实施方案，颁布住房和城乡建设领域综合行政执法指导目录。加强省级住房和城乡建设综合执法机构建设。根据市县两级存在多个住房和城乡建设业务主管部门的实际，建设综合执法机构与住房和城乡建设领域各业务主管部门之间“一对多”的监管与执法协调机制，明确监管与执法职责边界，建立联合检查、案件线索移交、技术检验支撑等执法协作机制。同时建立住房和城乡建设综合执法机构与公安交通、市场监管、生态环境、水利等相关部门的执法协作机制和联合执法机制。
鉴于原城市管理执法队伍主要侧重在市容环卫、违法建设、市政公用、园林绿化等业务领域的执法工作，在全部行使住房和城乡建设领域全部行政处罚权之后，需要充实专业执法力量，在市、区两级建立专业执法力量。同时，住房和城乡建设系统的执法依赖于较高的行业内专业性知识和技术性手段，需要加强住房和城乡建设领域专业执法法律法规和相关业务知识的培训。（来源：人文城市）
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